瞭望丨人口小县改革破冰

◇山西的人口小县改革中，原则上不再设立10名编制以下的事业单位，县委、县政府直属事业单位不超10个

(相关资料图)

◇河曲县的数据显示，改革过渡期之后，县直部门公用经费支出每年减少1050万元，财政供养人员工资福利、“五险一金”等支出每年减少1.33亿元

◇机构设置坚持“一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”，通过职能转变、机制再造，初步形成大经济、大农业、大建设等宽职能架构

◇人口小县改革试点需要上级给予基层更多支持，给他们改革的“勇气”

文 |《瞭望》新闻周刊记者 孙亮全 李紫薇

在山西省浮山县基层治理公共指挥中心，工作人员在监控指挥中心大数据平台（2022 年 7 月 31 日摄） 闫锐鹏摄

县城位于“城尾乡头”，是连接城市、服务乡村的天然载体。党的二十大报告提出，推进以县城为重要载体的城镇化建设。

根据《中国县域统计年鉴2021（县市卷）》，纳入统计的2075个县域单位中，户籍人口在10万到20万人之间的县（市）有228个，10万人以下的县（市）有206个，其中5万人以下的袖珍县（市）有90个。

《瞭望》新闻周刊记者调研发现，部分人口小县在发展中面临不少共性难题：财政供养入不敷出，财政支出主要依靠转移支付；财政供养人员比例欠合理，存在人浮于事的现象；事业单位“小、散、弱”；部分机构设置、运行体制等与县域高质量发展需求不相匹配……

为降低县域行政成本和财政负担，提高职能部门运行效率，推动县域高质量发展，山西等多地的人口小县近年开始探索改革突围：通过“系统性、整体性、重构性”的改革思路，推进机构整合、职能聚合、队伍融合，以“精简机构、优化职能、促进发展”等方式，推进治理体系和治理能力现代化，谋局县域治理效能提升。

山西省长治市黎城县壶山旅游度假区一处民宿（资料照片） 摄影 / 本刊

精简机构和人员

尽管往往面临着发展基础薄弱、收入渠道狭窄、财政能力有限等困难，但在一些人口小县，一定程度上存在财政供养人口与总人口比例失衡状况。

2019年，山西对全省人口小县进行了一次摸底调研，其中一个总人口13万余人的县，全县财政供养人员总数近6000人，全县总人口数与财政供养人员比例为22:1。

这种现象在中西部地区的人口“袖珍小县”更加明显。如某西部省份人口小县，总人口仅4万余人，但财政供养人数近2500人，全县总人口数与财政供养人员比例为16.9:1。

2020年4月，根据山西省委部署要求，按照“大部制、扁平化、强基层、重实战、高效率”的目标要求，坚持“一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”，忻州市河曲县和临汾市浮山县率先开展试点，一体推进县域行政运行体系全面改革。

随后，山西又选取人口10万人左右的太原市娄烦县、吕梁市石楼县、晋中市榆社县、长治市黎城县作为第二批改革试点县，目前两批改革试点县均取得阶段性成效。

数据显示，河曲县将36个党政机构精简为22个，135个领导职数精简为114个，将186个涉改事业单位整合为40个、事业编制核减48%；浮山县将35个党政机构精简为22个，精简37%，科级领导职数由154名精简为128名，精简17%。涉改县直事业单位由179个精简为40个，精简78%，涉改事业编制由1944名精简为970名，精简约一半。

受访者表示，将总人口与财政供养人员比例调整至合理区间，精简机构和人员，起到了“瘦身强体”的作用，解决了“有人没事干、有事没人干”等问题。

一方面，机构精简，职能集中有力。

采访发现，一些县域人口虽少，但党政部门设置和职责分工却很“细致”。如某人口小县事业单位中5名及以下编制的单位119个，6至10名编制的单位44个，10名以上编制的单位仅有57个。这其中，县里的部分事业单位，如矿产品运销中心、煤炭运销中心等成立时间较早，机构职能已不适应实际需求。

有受访者坦言，从总量上看，人口小县编制有限，如果机构设置过多过细，必然导致相关机构规模小、力量散，履职力不从心，行政效能发挥受限。

石楼县委常委、组织部部长张瑞春和浮山县委常委、组织部部长潘丽君等人说，山西的人口小县改革中，原则上不再设立10名编制以下的事业单位，县委、县政府直属事业单位不超10个，按照“一类事项由一个单位负责”的思路，调整优化规模过小、功能萎缩、分散重复设置的单位，对县域单位进行了整体重塑和功能再造。

另一方面，职务“帽子”减少，干部队伍优化。

石楼县改革后，设置党政机构22个，均为正科级建制，其中党委序列6个，县政府组成部门由26个精简为16个。目前，全县党政机构减少了37.1%，事业单位减少了31.1%，行政事业单位科级职数减少11.8%。

有受访者说，由于人口小县编制有限，过于“细致”的机构设置必然导致内部人员结构不合理。一些过去的“四人局”“五人局”中，除了一正两副三个领导，仅有一两名普通干部编制。

“改革有效解决了这个问题，如三个局并成一个局，9名班子成员转为一正两副3个领导职数。”石楼县委编办主任邢永红说，“瘦身”与“健身”并举、“减法”与“加法”同做，涉改县最大化精简了机构、优化了职能。

与此同时，改革带来了干部结构的优化。改革后，浮山县干部队伍整体年龄梯次配备和专业结构更加科学合理，科级领导干部队伍40岁以下、40到50岁、50岁以上的结构比例由改革前的1.4:1.5:1优化到3.2:3.1:1，大学本科以上学历占比超过八成。

压减运行成本

调研发现，人口小县多分布在中西部地区，有其形成的特定历史和客观原因，有的因自然条件受限，地广人稀，“一方水土养活不了太多人”；有的则担负着特殊功能使命，面临一些实际难题。

如山西省石楼县处在吕梁山腹地，吕梁山区曾是14个集中连片特困地区之一，山大沟深，自然条件恶劣，产业基础薄弱，发展难度较大，多年来属于山西省财政收入最小县。

与此同时，因保障经济社会发展需要，这些县域财政支出近年只增不减，教育、医疗、城乡建设等民生领域社会事业刚性支出逐年增长。行政管理成本过高一定程度挤压了县域经济和社会发展开支。

一个人口小县提供的数据显示，在每年26亿余元总财力中，保基本民生、保工资、保运转就要花去23亿余元，财政供养的在职人员工资达5亿余元。

“吃了饭就没钱了，发展要资金、基础设施提升要资金，各种配套还要资金。”一位财政部门工作人员说，人口小县财政局的工作不好干。

减少财政供养人数，让各涉改人口小县的财政局局长们舒出一口气。石楼县财政局副局长王建生算了一笔账：压减了30多个单位，预计每年减少5000余万元经费。编制缩减了之后，人员经费预计每年减少2000多万元。

河曲县的数据显示，改革过渡期之后，县直部门公用经费支出每年减少1050万元，财政供养人员工资福利、“五险一金”等支出每年减少1.33亿元。

除了运行经费和人员工资，改革之后的另一项“收入”是办公场所结余。随着单位数量的减少，办公场所更加集中，河曲县空出办公用房1.05万平方米，为社区活动、社会事业和公共服务提供基础设施保障。

娄烦县直属机关事务服务中心提供的数据显示，改革推动了县城机构的合署办公，促进了优化资源、合理调配办公用房，改革过程中，娄烦县完成了36家单位办公用房调剂工作，共计腾退办公用房2.8万余平方米，并对闲置办公用房进行统一登记。在此基础上，高标准实施人才公寓改扩建项目，改造出房间130套，为来娄烦服务的各类人才提供了服务保障。

治理更高效

除了优化部门和编制配给，降低工资支出和运转经费外，人口小县改革探索的更深层含义是根据工作实际和发展需求，通过机构撤并改革对县域权力运行流程进行再造，简化办事程序，提高办事效率，谋求治理能力提升。

浮山县委编办主任李友权说，机构设置坚持“一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”，通过职能转变、机制再造，初步形成大经济、大农业、大建设等宽职能架构。与此同时，同步推动乡镇机构改革和综合行政执法体制改革，强化基层治理力量，优化配置执法力量。

一方面，有效解决县域机构职能交叉与业务壁垒，利于贴合县域发展需求。

记者调研了解到，一些县域党政机构中，存在多个部门职能重叠现象。与此同时，县域有部门之间存在一定业务壁垒，专业的事不是专业的团队在做，难以形成专业合力。县域内经济运行、资源能源管理、节能管理、工程项目建设、行政执法等，存在同类事务分属不同部门管理情况。如住建局有“参与城市总体规划、专项规划编制工作”职能，自然资源局有“研究拟订城乡规划政策并监督实施”职能，而二者在规划职能上运行并不顺畅。

石楼县将农业、水利、乡村振兴局合并成农业农村和水利局，兼任石楼县农业农村和水利局局长的副县长郭向东说，目前系统谋划了“168产业发展规划”，包括1个现代农业园区、6个产业园区和8个基地。

“农业领域资金项目多，许多惠农项目分散在各部门，每个部门都有自己的一套流程。以某乡村振兴项目为例，以前可能需要在资金、技术、畜牧、水利等部门分别立项。”郭向东说，现在在源头上就对所有涉农项目进行了系统谋划，一体实施，形成合力，提高效率。

浮山县城乡建设和交通运输局主持日常工作的副局长石海鹏说，以前城乡接合部的路面维修、垃圾清理等事宜长期存在“推诿扯皮”等问题，住建、交通等两个部门责任不清、界限不明，多次协调都没有解决。改革后，住建和交通两个部门合并，对城乡接合部的基础设施、公共服务统一安排、统一调度，问题便迎刃而解。

另一方面，扁平化减少了沟通成本，效率和规范程度明显提升。

按照扁平化原则，不少涉改县的县委常委、副县长兼任一些部门的“一把手”，所在部门均设置了主持日常工作的副职。部门内部则从事业发展需求重新设置股室，再造权力运行流程。浮山县直涉改党政机关内设股室由138个精简为85个，事业单位内设机构由187个精简为103个。与此同时，新部门对党组议事规则、支部建设、对上沟通、领导班子职责分工、建立例会会商制度等作出规定，重塑运行模式。各单位工作人员职责更明确，“人人身上有担子，各个肩上有任务”。

“从分管变成了法人，担子更重了。”兼任石楼县发改工信和科技商务局局长的副县长王鹏坦言，作为分管副县长，给局长们安顿了就成了局长的事，现在一竿子插到底，分管变直管，头上有压力。与之对应，局里工作人员压力更大，一些事情从“给局长交账”变成了“给副县长交账”。

与此同时，工作标准和工作规范也明显提升。郭向东说，局里的决策水平从“科级”提高到了“县级”，各种决策事项议程也得按“县级”对待，比以前规范多了。

此外，企业和群众的办事效率显著提高。

为更好结合有效市场和有为政府，改革中也同时深化“放改服”改革。石楼县由原来28个部门实施的729项行政审批事项，由20个部门实施，通过大部门治理和扁平化管理，由以前的多部门多层次审批变成了一个部门一次性审批，方便了群众办事，提高了行政效率，降低了行政成本。

以参加养老、工伤、失业保险等为例，由于人社局的各社保中心和民政局的低保中心均独立设置、不能互通，企业办理这些业务等需要前往3个窗口递交3套参保登记材料才能办结。而在山西的改革试点县，改革后社会保障事业服务中心统一设置窗口，企业办理不同险种参保登记，只需在登记征缴窗口递交一套材料，最多跑一次就可办结。

因地制宜推进改革

采访中，中国人民大学公共管理学院教授许光建等人表示，此项改革意义重大，应当继续推进。

调研中也发现，在人事干部管理的退出和激励、财权事权划分的科学性、上下协作与公共资源共享机制等方面还面临着一些阶段性的困难和问题。他们建议，坚持改革初衷和正确方向，根据实际情况因地制宜实事求是地推进改革试点工作，促进改革效果最大化。

其一，立足实际，留足一定的因地制宜空间，结合各地基层情况，稳妥有序推进。一些受访者表示，不同人口小县有各自不同的地理位置、资源禀赋、县域发展定位、编制结构、财政收支状况等，而改革是一项系统工程，也是利益调整，在降低县域行政成本和财政负担、提升县域治理效能的既定目标下，综合考虑多方面诉求，寻求效果的“最大公约数”，在总体目标和框架内允许各地有一定的“个性化”空间。

如浮山县是厨师大县，有“山西刀拨面厨师之乡”的资源优势，全县9.9万人中，注册厨师等餐饮领域从业人员就有1.1万人，为了产业发展和就业增收，当地在改革中新设立浮山厨师劳务产业发展服务中心，制定发展办法，厚植比较优势。

其二，给基层注入改革的勇气和底气。随着机构部门和编制的精简，上升通道变窄，一定程度上影响工作人员的积极性。有受访者表示，应采取必要措施，改革期间注意调动干部队伍的积极性，在过渡期保障好政策延续，逐步消化。同时畅通干部能上能下、交流任职渠道，提高基层干部职级待遇保障等，调动干部工作热情。

由于人口小县改革试点是“自下”的改革，需要上级给予基层更多支持。如改革后出现县域一个局对应上级多个局的“一对多”状况，基层干部尤其是主要干部面临更多压力，对人员素质和内部机构设置提出更多考验；执法体制改革则更需要上级尽快授权配合。

其三，探索人口小县合并路径。一些受访者表示，人口袖珍小县“麻雀虽小，但五脏得有”，把人口和财政供养人员比例拉至全国平均水平并不现实，他们建议对历史相近、风俗相同、地域相连或产业互补的人口小县，借鉴乡镇改革中撤乡并镇的做法，逐步探索试点合并道路。